18 Apr La concessione dello Stadio è una concessione di servizi a rilevanza economica

Per opere di ristrutturazione e rifacimento degli impianti sportivi è (almeno) necessario presentare un progetto di fattibilità tecnico-economico.

Gli aspetti problematici della convenzione/concessione dello stadio Renzo Barbera

1. La concessione in uso degli stadi comunali alle società sportive rappresenta un argomento molto popolare fra i cittadini e tifosi. Se, inoltre, si considera lo stato obsoleto dei più grandi impianti italiani (fra cui certamente vi è anche lo stadio comunale di Palermo, il Renzo Barbera) che necessitano di interventi di ristrutturazione, di restyling, se non di vere e proprie ricostruzioni, l’interesse generale e dell’opinione pubblica è ancora più sensibile e attenta.

Altresì, l’affidamento e la gestione degli stadi di importanti e blasonate squadre di calcio rappresenta un business economico/finanziario di grande rilevanza, se si considera che le moderne strutture sportive si sono trasformate in veri e propri centri commerciali che offrono un’ampia gamma di servizi per gli spettatori e/o i visitatori con ristoranti, bar, musei e store, aperti anche quando non sono previsti eventi sportivi o di spettacolo.

Infine, la concessione da parte del Comune di altre aree limitrofe alla struttura sportiva determina un ulteriore possibilità di sfruttamento imprenditoriale di zone destinate a parcheggio, verde o ad attività sportive, di spettacolo, ricreative e di svago.

2. Tutto ciò premesso, è indubbio che giurisprudenza pressocché costante e l’Autorità Nazionale Anticorruzione abbiano inquadrato la concessione degli stadi comunali all’interno del paradigma della concessione dei servizi pubblici a rilevanza economica, e non nell’ambito della concessione dei beni pubblici né tantomeno all’interno di una fattispecie (non meglio definite) di concessione amministrativa (v. Cons. di Stato, sez. V, n.858/2021; Delibera Anac n.194 del 3.05.2023).

In via preliminare importa rammentare che l’affidamento di impianti sportivi che l’ente pubblico territoriale non intenda gestire direttamente, si realizza mediante la stipula di convenzioni aventi ad oggetto la definizione delle modalità di gestione e dei relativi criteri d’uso, all’esito di una procedura di affidamento (disciplinata, quanto alle relative modalità, dalla normativa di competenza nazionale e regionale ed, in ogni caso, preceduta, per finalità evidenziali e pro concorrenziali, dalla “determinazione di criteri generali ed obiettivi per l’individuazione dei soggetti affidatari”).

In considerazione della centralità del momento della “gestione” (che prefigura come meramente strumentale l’affidamento del bene di proprietà pubblica) la gestione di impianti sportivi assume i caratteri tipici di un servizio pubblico. Infatti, l’elemento qualificante della gestione di servizi è costituito dal trasferimento del rischio economico operativo a carico dell’affidatario. In presenza di una concessione di servizi, le modalità di remunerazione pattuite consistono nel diritto del prestatore di sfruttare la propria prestazione e implicano che quest’ultimo assuma il rischio legato alla gestione dei servizi in questione (v. Cons. di Stato, sez. V, n.4949/2022; CGUE del 15.10.2009 causa C-196/2008; CGUE del 21.05.2014 causa C-269/14); in particolare una concessione di servizi richiede che l’amministrazione concedente/aggiudicatrice abbia trasferito integralmente o in misura significativa all’operatore privato il rischio di gestione economica connessa all’esecuzione del servizio (c.d. rischio operativo, inteso come rischio di esposizione alle fluttuazioni di mercato che possono derivare da un rischio sul lato della domanda e sul lato dell’offerta, ossia da fattori al di fuori della sfera di controllo delle parti).

Nel caso della gestione di impianti sportivi comunali si tratta, in particolare, di un servizio pubblico locale, ai sensi dell’art. 112 del d.lgs. n. 267/2000, per cui l’utilizzo del patrimonio si fonda con la promozione dello sport che, unitamente all’effetto socializzante ed aggregativo, assume in ruolo di strumento di miglioramento della qualità della vita a beneficio non solo per la salute dei cittadini, ma anche per la vitalità sociale della comunità (culturale, turistico, di immagine del territorio, etc.).

“Ne discende che, sotto il profilo considerato, l’affidamento in via convenzionale di immobili, strutture, impianti, aree e locali pubblici – appartenenti al patrimonio indisponibile dell’ente, ai sensi dell’art. 826 del c.c., quando siano o vengano, come nella specie, destinati al soddisfacimento dell’interesse della collettività allo svolgimento delle attività sportive – non è sussumibile nel paradigma della concessione di beni, ma struttura, per l’appunto, una concessione di servizi” (v. Cons. di Stato, sez. V, n.858/2021).

Nel caso della concessione dell’impianto sportivo principale della città, utilizzato dalla prima squadra locale, si tratta, in particolare, di un affidamento remunerativo e nell’esercizio di un servizio economico di interesse generale. Infatti, i grandi stadi delle principali città italiane costituiscono una fonte di reddito ingente con la possibilità di coprire i costi di gestione attraverso il conseguimento di un corrispettivo economico nel mercato.

Concludendo l’affidamento degli impianti di rilevanza economica avviene mediante l’istituto della concessione di servizi, ai sensi degli artt. 164 ss. d. lgs. n. 50/2016, in quanto ricorrano gli elementi indicati dal legislatore per la qualificazione della “concessione” (art. 3, co. 1 lett. vv e ss).

Pertanto, integrando la gestione dello stadio un servizio di rilevanza economica di interesse generale, la normativa di settore impone la procedura ad evidenza pubblica per l’affidamento dello stesso.

3. Qualora, però, sia già in vigore una convenzione con la società sportiva professionistica potrebbe essere ammesso, ai sensi dell’art.175 del d. lgs.n.50/2016 (abrogato dal 1.7.23) o dell’art.189 del d. lgs. n.36/2023, una modifica del contenuto e, quindi, anche della durata, sempreché siano sussistenti le condizioni indicate (tra le quali c’è la circostanza che l’eventuale aumento di valore della concessione non può eccedere complessivamente il 50% del valore della concessione iniziale).

4. In alternativa alla normativa del codice degli appalti, con particolare riferimento alle ipotesi in cui si debba intervenire sullo stadio con importanti opere di ristrutturazione/ricostruzione/restyling, si potrebbe fare riferimento all’art. 1, co. 304, della legge 147/2013, cosiddetta “Legge stadi”, e al decreto legislativo n.38/2021 “recante misure in materia di riordino e riforma delle norme di sicurezza per la costruzione e l’esercizio degli impianti sportivi e della normativa in materia di ammodernamento o costruzione di impianti sportivi” che in forza dell’art.4 dispone: “1. al fine di favorire l’ammodernamento e la costruzione di impianti sportivi (…) il soggetto che intende realizzare l’intervento presenta al Comune un documento di fattibilità delle alternative progettuali (…), corredato di un piano economico-finanziario, che individua, tra più soluzioni, quella che presenta il miglior rapporto tra costi e benefici per la collettività, in relazione alle specifiche esigenze da soddisfare e prestazioni da fornire da un elaborato volto ad illustrare il rispetto dei principi della sostenibilità economica, territoriale, ambientale e sociale dell’intervento e dell’impatto sociale del medesimo e da un documento recante sintesi dei principali termini e condizioni volti a regolare i rapporti tra soggetto affidatario ed amministrazione​”; la citata legge inoltre richiede che il documento di fattibilità debba indicare il prezzo complessivo dell’operazione. Infine, il comma 12 dell’art.4 (D. Lgs. 38/2021) aggiunge che “le misure di semplificazione e di incentivazione di cui al presente articolo si applicano anche nel caso in cui la proposta di ammodernamento e riqualificazione sia presentata dalla sola associazione o società sportiva (…) professionistica utilizzatrice dell’impianto. In tale ipotesi, il documento di fattibilità e il progetto di fattibilità tecnica ed economica sono redatti nel rispetto del codice dei contratti pubblici, di cui al d. lgs. n. 36/2023. Per contribuire al consolidamento patrimoniale delle Società e Associazioni Sportive proponenti, il documento di fattibilità può altresì prevedere la cessione, anche a titolo gratuito a fronte del valore dell’intervento, del diritto di superficie o del diritto di usufrutto sull’impianto sportivo o sulle altre aree [contigue] di proprietà pubblica per una durata fino a novantanove anni o il trasferimento della proprietà degli stessi alla Società o all’Associazione sportiva. Il documento di fattibilità può altresì contemplare la ridefinizione dei termini contrattuali in essere per l’utilizzo da parte della Società e Associazione sportiva proponente dell’impianto oggetto di intervento, ovvero di altro impianto pubblico esistente, in considerazione dell’intervento di ristrutturazione o nuova costruzione proposto”. 

Il progetto di fattibilità tecnico-economica (PFTE), come noto, è il primo fondamentale livello di progettazione e costituisce lo sviluppo progettuale della soluzione che, tra le alternative possibili messe a confronto nel DOCFAP (documento di fattibilità delle alternative progettuali), ove redatto, presenta il miglior rapporto tra costi complessivi da sostenere e benefici attesi per la collettività.

Il progetto di fattibilità tecnico economica contiene le informazioni necessarie per definire le caratteristiche dell’opera: a partire dalle indagini e le diagnosi volte a definire le caratteristiche ingegneristiche e di sicurezza, fino alla relazione sulla sostenibilità, la sua efficienza energetica; inoltre, il PFTE individua le caratteristiche dimensionali, tipologiche, funzionali e tecnologiche dei lavori da realizzare (compresa la scelta in merito alla possibile suddivisione in lotti funzionali); contiene tutti gli elementi necessari per il rilascio delle autorizzazioni e approvazioni prescritte; contiene il piano preliminare di manutenzione dell’opera e delle sue parti.

5. E’, inoltre, richiesta la predisposizione di un piano economico finanziario (PEF) che rappresenta il documento di programmazione della gestione dell’opera e del servizio oggetto di affidamento, che contiene lo sviluppo temporale di dati economici, patrimoniali e finanziari durante il periodo di vigenza del contratto di servizio.

Un ulteriore alternativa all’impianto sopra descritto, con riferimento alle operazioni di ristrutturazione dello stadio, si potrebbe applicare l’istituto del progetto di finanza, quale particolare modalità di realizzazione delle opere pubbliche, attraverso la quale un progetto di investimento trova il suo ristoro economico e finanziario nei ricavi e nei flussi di cassa generati dall’attività di gestione dell’opera realizzata. Con il ricorso alla finanza di progetto uno o più operatori economici possono presentare ad un ente concedente (solitamente un’Amministrazione pubblica) una proposta relativa alla realizzazione in concessione di lavori o servizi (v. art. 193, 194 e 195 del D. lgs. n.36/2023). 

6. Infine, ulteriore ed importante questione riguarda i lavori di straordinaria amministrazione e i servizi annessi (ad es. di ristorazione, bar ecc.) che il concessionario di un impianto sportivo comunale decida di affidare a terzi soggetti. Sotto questo aspetto non ha alcuna rilevanza l’eventuale preventivo assenso o la valutazione di congruità dei costi da sostenere, perché ciò che la normativa di riferimento non consente è l’affidamento diretto dei lavori e/o servizi de quibus, in assenza di qualsiasi procedura aperta al mercato. Manca nel caso in questione una qualsivoglia forma di trasparenza e controllo e il ricorso a procedure di confronto tra operatori economici del settore.

Rispetto a quanto esposto e alla normativa richiamata, la procedura seguita dal Comune di Palermo al fine di dare in affidamento lo stadio Renzo Barbera sembrerebbe affetta da diversi elementi di criticità, tra cui:

i) la concessione verrebbe stipulata senza avere fatto ricorso ad una procedura di selezione-bando di gara; infatti non è corretto affermare che “la selezione dell’attuale Concessionario (Palermo FC Spa, già Palermo Ssd a r.l.) promana dall’aggiudicazione della detta procedura aperta indetta dal Comune di Palermo, nel rispetto dei principi generali in materia di individuazione e scelta del contrante”, in quanto il Comune di Palermo non ha mai proceduto a una procedura d’evidenza pubblica per l’affidamento in gestione del servizio di gestione dello stadio. Infatti, l’avviso pubblico del 12.07.2019 riguardava la <<procedura esplorativa per l’acquisizione di manifestazione di interesse da parte di società sportive per l’iscrizione della squadra di calcio della Città di Palermo, denominata “Palermo”, al campionato di serie D 2019/2020, ai sensi art 52 comma 10 N.O.I.F.>>. Pertanto, il bando non riguardava direttamente la concessione dello stadio comunale, ma si limitava a stabilire che la nuova società calcistica avrebbe dovuto accettare le tariffe e le condizioni generali che erano vigenti con la precedente società calcistica, la U.S. Città di Palermo (v. determina dirigenziale n.186/2011);

ii) la convenzione/concessione in oggetto ha evidenti e chiari effetti novativi e non potrebbe mai essere configurata come una modifica integrativa della precedente (come sostiene il Comune); infatti, la bozza della convenzione stravolge il precedente impianto con riferimento a:
– oggetto della concessione e sfruttamento imprenditoriale della area; valore economico del contratto;
– utilizzo dell’impianto per finalità extra-sportive e passaggio da una concessione non esclusiva ad una esclusiva;
– con la nuova convenzione si attribuisce al concessionario, in esclusiva e per affidamento diretto, il compito di occuparsi dell’intero “rifacimento dello stadio” per un costo “non inferiore a 30 milioni di euro”, oltre allo svolgimento di ulteriori lavori per quasi 15 milioni di euro.

iii) l’assoluta indeterminatezza del contenuto della convenzione sul punto, visto che non si è in presenza di alcun DOCFAP, PFTE, PEF, computo metrico dei lavoro per cui non si comprende nemmeno in base a quali parametri è stata indicata una spesa non inferiore a 30 mln di euro, senza fare alcun riferimento all’eventuale costo massimo delle opere; inoltre la previsione di incremento percentuale del valore economico del canone di concessione non è ancorato a nessun parametro oggettivo e all’effettivo andamento di mercato dei relativi parametri.